“Garantizar la salud debe estar por encima de reducir precios o cumplir la burocracia”

El anteproyecto de Ley de los Medicamentos, aprobado por el Consejo de Ministros en primera vuelta el pasado martes, ha suscitado numerosas dudas en el ámbito jurídico y sanitario. El texto introduce modificaciones significativas respecto al borrador filtrado en diciembre, especialmente en lo relativo a la contratación pública de medicamentos.

Para analizar en profundidad el nuevo enfoque legislativo, Diariofarma entrevista a José María Gimeno Feliú, catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Zaragoza y co-director del Observatorio de Contratación Pública. Referente en el análisis normativo del medicamento como bien estratégico, Gimeno Feliú considera que se ha perdido una oportunidad para un sector tan estratégico como el farmacéutico y, además, alerta de los riesgos de una regulación que, a su juicio, introduce rigideces burocráticas innecesarias, genera inseguridad jurídica y desincentiva la inversión en un sector clave.

Pregunta: ¿Qué valoración hace del nuevo anteproyecto de ley de medicamentos aprobado por el Gobierno en marzo?

Respuesta. Me parece que puede suponer una oportunidad perdida de lo que necesita un sector tan estratégico como el farmacéutico, en la medida que se puede alejar de los objetivos principales. El texto no responde adecuadamente a lo que necesita el país ni a los objetivos que deberían guiar la política del medicamento, tales como la localización de inversión productiva en un sector clave como es el sector farmacia y principalmente no dar respuesta a la oferta terapéutica al servicio de los pacientes. El anteproyecto refleja un enfoque excesivamente intervencionista, con un desequilibrio claro hacia la reducción de precios e intervención del mercado. Plantea una premisa de competencia, a mi juicio, muy neoliberal, en la medida de que se busca más el abaratamiento, casi predatorio, que la calidad, la rentabilidad o el éxito terapéutico.

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P. ¿Ese enfoque puede afectar a las decisiones de inversión empresarial en el sector?

R. Sin duda. Es un sector muy sensible y estratégico, y si las empresas perciben que no existe una estrategia clara de retribución adecuada al esfuerzo en innovación, eso actúa como un freno a la inversión. El sistema de subastas continuadas a seis meses o la filosofía que hay detrás de la idea de que la industria gana mucho y se le puede recortar márgenes comerciales, desincentiva a las empresas a realizar inversiones en países que no están alineados en los objetivos. Esto aleja la inversión, porque ninguna empresa apostará por un país donde no se remunere adecuadamente la calidad o la innovación. Queremos atraer industria y tecnología, pero no estamos creando un entorno que lo favorezca. 

P. El texto actual elimina la redacción del artículo 118 del borrador que se filtró del anteproyecto. Un texto que innovaba en la compra de productos farmacéuticos de manera importante. ¿Qué implicaciones tiene esto en la contratación de medicamentos?

R. En el borrador anterior, el artículo 118 permitía un enfoque más flexible, estaba mejor, se reconocía que la adquisición de medicamentos no debía tratarse como un contrato público convencional. Se partía de una negociación de precios y de la solvencia empresarial, lo que permitía un sistema de adquisición ágil y basado en la confianza, con margen de actuación para las plataformas de contratación.Se generaba una competencia por calidad. Ahora, sin embargo, desaparece y se vuelve a considerar que la compra hospitalaria de medicamentos es contratación pública, lo cual es técnicamente contradictorio. No tiene sentido regular previamente los precios de forma intensa y después someter esas adquisiciones a procedimientos públicos que están pensados para otra lógica. Estamos mezclando técnicas incompatibles y radicalmente distintas. Todo este diseño es como copiar y pegar trozos sin ver como se casan. Quieren dejar las cosas pero sin darse cuenta que a veces con la regulación que aprueban no ayudan. En la adquisición de medicamentos exclusivos se contempla la adjudicación con un procedimiento negociado sin publicidad e incluso se contempla un recurso especial que tiene poco sentido. Es reconocer el problema y se ha introducido una burocracia donde no hace falta siendo una solución inadecuada.

P. Entonces, ¿era mucho mejor el texto del borrador filtrado?

R. Era mejor propuesta ya que contempla que si ya se ha negociado podría realizarse una  adjudicación directa con unos criterios, consiguiendo una mayor agilidad, siendo este mecanismo la solución contemplada en la Ley de Contratos de Navarra, sistema que funciona. Nos olvidamos que el derecho es un instrumento para resolver problemas, por lo que si con una solución jurídica resuelves un problema de una manera más eficiente, no sigas empeñado en mantenerlo. La única parte positiva del nuevo texto es que recoge que se tendrá que tender hacia el valor y que el precio no puede pesar más allá del 20%. 

 P. ¿Por qué considera que esa mezcla de enfoques genera problemas?

R. Porque si uno ha fijado los precios previamente, como ocurre con los medicamentos, no puede luego aplicar las reglas de la contratación pública que no permiten alterar los precios con frecuencia. En la práctica, el sistema de precios seleccionados, con ajustes cada seis meses, no encaja jurídicamente con un contrato público, donde cualquier variación supone una modificación contractual sujeta a trámites específicos. Todo esto genera inseguridad jurídica y falta de predictibilidad, lo cual es gravísimo en un sector como el farmacéutico. También la ley olvida que, más allá de la sostenibilidad financiera, las empresas tienen que contar con un entorno de rentabilidad razonable y esto no queda garantizado por la ley y es un desincentivo en un sector clave y todo su entorno. Por ello, creo que es una oportunidad perdida en unos tiempos tan complicados como los actuales. 

P. Otro aspecto que desaparece, para la compra en competencia es el sistema open house que contemplaba el borrador. ¿Qué opinión le merece?

R. Me parece otro paso atrás. Ha prevalecido dejar las reglas de contratación tal y como estaban en este sistema de adquisición y no adaptar lo que están haciendo otros países. El modelo open house ofrecía más agilidad y permitía incorporar nuevos productos con mayor facilidad y menor tiempo, lo que favorece la innovación. El factor tiempo en la salud es algo principal. En el borrador se había abierto una línea interesante que ahora se cierra sin una explicación clara. En mi opinión, la redacción previa era más adecuada. Afortunadamente, queda todavía la tramitación parlamentaria, y hay margen para corregir el rumbo.

P. Y, sanitariamente, ¿habrá algún impacto negativo?

R. Se empeora la calidad asistencial y por ello es un paso atrás, ya que conllevará que algunas empresas y productos sanitarios no estarán en la red pública. Es necesario conseguir un equilibrio con todos los intereses en juego y aquí se ha cargado mucho en que lo importante es ahorrar. Todo ello, podrá tener consecuencia de ruptura de stocks, desplazamientos terapéuticos y la ley no lo resolverá. Toda esta situación la sufrirá el ciudadano.

P. ¿Cree que esta regulación olvida la naturaleza específica del medicamento como bien estratégico?

R. Completamente. Este texto generaliza y niega la especialidad del medicamento. Lo trata como si fuera una mercancía más, y eso es un error conceptual y estratégico. Si de verdad queremos reforzar la autonomía farmacéutica y atraer la mejor inversión, necesitamos un marco normativo que reconozca esa especificidad. Lo que se ha hecho es justo lo contrario.

P. También se planteaba que esta reforma debía dar cobertura jurídica a los gestores públicos. ¿Lo consigue el texto aprobado?

R. No, no lo consigue. La Ley de Contratos del Sector Público no está pensada para regular la adquisición de medicamentos, que exige decisiones rápidas, flexibles y basadas en criterios clínicos. Obligar a los gestores a aplicar esa liturgia genera una situación incómoda y peligrosa. En muchos casos, tendrán miedo de actuar por temor a las consecuencias. Y eso, en la práctica, significa que se fomenta la inacción. Además, los procedimientos administrativos pueden tardar semanas, pero el paciente no puede esperar cuando está en juego su salud o su vida. Es necesario tener una escala de valores clara y tener en cuenta que unos son más importantes que otros. Garantizar la salud y el derecho a la vida de los ciudadanos debe estar por encima de reducir precios o cumplir con trámites burocráticos. Y esta ley no refleja esa jerarquía. Esta es la principal debilidad. 

P. ¿Hasta qué punto ve posible mejorar el texto en la tramitación parlamentaria?

R. Hay margen, sin duda. Confío en que se incorporen mejoras. Lo preocupante es que no ha habido un verdadero consenso en la elaboración del anteproyecto. No se ha contado ni con expertos, ni con universidades, ni con las comunidades autónomas. El Estado está desarrollando su título competencial sin tener en cuenta el impacto que va a tener sobre quienes realmente ejecutan las políticas de salud. España necesita una regulación moderna, eficaz y bien diseñada. Y eso solo se consigue con diálogo, con escucha y con una metodología propia de un país serio del siglo XXI.

P. ¿Cree que la Unión Europea podría tener algo que decir en este proceso?

R. Sin duda. Hay aspectos del texto que no se ajustan del todo a las líneas que está marcando ahora la Unión Europea, especialmente en lo relativo a la autonomía estratégica, la innovación y la sostenibilidad. Quizás desde Europa llegue también algún impulso que ayude a mejorar este texto y alinearlo con lo que realmente necesita el país.